关于村民小组的集体土地所有权主体地位的探讨
村民小组是在村民委员会下设立的小组，是群众自治的社会组织，直接管辖的对象为农户和村民。集体土地能否登记到村民小组名下，现行法律法规并无直接而又明确的表述，因此，要讨论这一问题，势必绕不开法律检索及推理。
1958年4月，中共中央发布了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，全国各地出现了合作社的合并高潮，合并后的合作社被冠以“共产主义公社”“集体农庄”“人民公社”等名称。全国的公社化从1958年7月开始发展，8月中下旬中共中央召开政治局扩大会议，通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，指出人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，还是以采用集体所有制为好。1960年11月，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，调整人民公社所有制为“三级所有、队为基础”，即人民公社、生产队和生产小队。1962年2月13日，中央发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，决定将所称的生产小队改称为生产队，原所称的生产队改称为生产大队。1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例》第二条规定：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”《农村人民公社工作条例》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”就村民小组产生前的规定而言，生产队可以作为集体土地所有权主体，这是由国家通过农业合作化而逐步确立并赋予的。1982年12月4日公布实施的《宪法》规定，村民委员会是基层群众性自治组织。为落实1982年《宪法》的规定，1983年10月12日，中共中央、国务院联合发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”自此开始，人民公社开始改为乡(镇)政府，生产大队改为村民委员会，生产队也由村民小组替代。生产小队、生产队与村民小组一脉相承，三者之间保持了完整的承继关系，自然而然，村民小组也可以作为集体土地所有权主体。1995年3月28日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》、1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等文件中明确规定，土地调整时，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。2009年12月31日中共中央、国务院发出的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第四条第十九款中提到，“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”2011年11月《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》提出，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。就村民小组产生后的规定而言，村民小组作为集体土地所有权主体的地位并未被否定。《民法典》第二百六十二条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。《村民委员会组织法》第三条第三款规定：村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《农村土地承包法》第十三条第一款规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。根据以上现行法律规定，可知，将集体土地登记到村民小组名下，并不存在“法律上的障碍”。2011年11月《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定：“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。在办理土地确权登记手续时，由农民集体所有权主体代表申请办理。“集体经济组织的具体要求和形式，可以由各省（区、市）根据本地有关规定和实际情况依法确定。“农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等。”显而易见，村民小组作为集体土地所有权代表亦不存在登记技术层面的障碍。登记机构应按照要求进行调查、确权，在村民小组之间土地界线明晰的情况下，应实地划界并确权登记至村民小组名下。2021年3月29日公布施行的《安徽省土地权属争议处理条例》第八条第一款规定：“农村集体土地，按照一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时划定的范围确定所有权。”2022年5月31日公布施行的《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第一款规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，《六十条》实施时确定为集体所有的土地，以及《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，属于农村集体经济组织的农民集体所有。但依照法律、法规属于国家所有的除外。”以安徽与海南为例，具体到各地方，亦承认村民小组承继自生产队的集体土地所有权主体地位。安徽省芜湖市鸠江区人民法院作出的（2022）皖0207民初131号民事判决书中提到：“因众所周知的历史原因，在原人民公社‘三级所有，队为基础’体制解体后，人民公社原有的政治职能分别被重建的乡镇政府和村委会承担，但是原有‘三级所有’的土地所有权主体并没有重建，由此导致法律中农村集体土地所有权主体的缺失和虚置。对此，《中华人民共和国土地法》、以前的《中华人民共和国民法通则》及现行的《中华人民共和国民法典》等法律均规定，属于村农民所有的农村土地，由本身不承担经济职能的村民委员会代行村集体经济组织的职能即原生产大队的经济职能，村民委员会内部下设的按照村民居住状况及集体土地所有权关系分设的村民组即相当于原生产队，村民组一般情况下不具有民事主体资格，只有村民组代行农村集体经济组织即原生产队职能活动时，应具有民事主体资格。”浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1308号行政判决书，通过对各历史时期的法规政策的辨析与论证，认为“村民小组的管理机构不全，是否独立核算，也不影响村民小组成为土地所有权主体”。陕西省西安市中级人民法院作出的（2013）西中行初字第00013号行政判决书认为，在有村民小组的情况下，“村民小组作为农村集体经济组织，对本小组所有的土地进行经营、管理，是合法的集体土地所有权主体，可以独立主张土地权利，无需村民委员会代行权利”。村民小组以村民委员会下设立的小组身份开展活动时一般不具有民事主体资格，但村民小组代行农村集体经济组织（即原生产队）职能活动时应具有民事主体资格，即，集体土地登记时可以登记到村民小组名下。
